El Alto Tribunal condiciona los efectos electorales de las inscripciones en el CERA a que se acredite documentalmente el exilio del ascendiente español y obliga a revisar el criterio aplicado hasta ahora por los consulados
La Junta Electoral Central (JEC) deberá abordar este lunes la ejecución de las medidas cautelares acordadas por el Tribunal Supremo en relación con las inscripciones en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) derivadas de la denominada «ley de nietos».
La decisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo introduce una modificación sustancial en el régimen aplicado hasta ahora: quienes hayan obtenido la nacionalidad española al amparo de la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática no podrán desplegar automáticamente sus derechos electorales en el CERA si no consta acreditado que el ascendiente del que traen causa sufrió el exilio en las circunstancias previstas por la ley.
La medida tiene carácter cautelar y no supone, por tanto, un pronunciamiento definitivo sobre la legalidad del sistema seguido para conceder la nacionalidad. Tampoco deja sin efecto las nacionalidades ya reconocidas. El objeto de la decisión se sitúa específicamente en el terreno electoral y en las consecuencias que esas nacionalizaciones producen sobre la composición del censo de españoles residentes en el extranjero.
El Supremo exige acreditar el exilio
La controversia tiene su origen en la interpretación de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de Memoria Democrática.
El precepto permite optar a la nacionalidad española de origen a determinados descendientes de españoles nacidos fuera de España. Entre los supuestos contemplados se encuentran los hijos y nietos de españoles originarios que hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad como consecuencia de haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas, de creencia o relacionadas con su orientación o identidad sexual.
El problema jurídico se encuentra en la forma en que ese requisito fue desarrollado por la Instrucción de 25 de octubre de 2022 de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública.
La instrucción estableció, entre otros criterios, una presunción de exilio para los españoles que abandonaron el país entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955. En esos casos era suficiente acreditar la salida de España, sin necesidad de probar individualmente que esta estuvo motivada por alguna de las causas de exilio contempladas expresamente por el legislador.
Es precisamente esa diferencia entre el texto legal y su interpretación administrativa la que se encuentra en el centro del litigio.
El Tribunal Supremo ha acordado ahora, de manera provisional y hasta que recaiga sentencia, que la incorporación al censo no produzca efectos electorales cuando no exista constancia documental del presupuesto del exilio.
La orden alcanza tanto a las personas ya incorporadas al CERA por esta vía como a las nuevas altas que se produzcan durante la tramitación del procedimiento.
Una división previa dentro de la Junta Electoral Central
La cuestión ya había generado una importante discrepancia en el seno de la propia JEC.
En su reunión de 16 de julio de 2026, la mayoría de la Junta consideró que no correspondía al organismo electoral pronunciarse sobre las condiciones conforme a las cuales se concedía la nacionalidad española.
Según ese criterio, el análisis de la legalidad de la instrucción de 2022 debía plantearse, en su caso, ante la jurisdicción contencioso-administrativa y no ante la Administración electoral.
La decisión contó, sin embargo, con un voto particular suscrito por cuatro miembros de la Junta: Carlos Vidal Prado, Vicente Magro Servet, Fernando Marín Castán y Javier Tajadura Tejada.
Los cuatro vocales defendieron una posición diferente. A su juicio, aunque la JEC no pudiera revisar directamente la concesión de la nacionalidad, sí disponía de competencias suficientes para evitar que una interpretación que consideraban contraria a la Ley terminara proyectándose automáticamente sobre el censo electoral.
Su tesis se apoyaba en las funciones de dirección y supervisión que la Ley Orgánica del Régimen Electoral General atribuye a la Junta Electoral Central respecto de la Oficina del Censo Electoral.
La controversia tenía, por tanto, dos planos distintos: quién podía revisar la legalidad de los criterios utilizados para reconocer la nacionalidad y qué debía hacer la Administración electoral cuando esas decisiones producían inmediatamente altas en el CERA.
La intervención del Supremo altera ahora este segundo escenario.
Más de 400.000 nuevos electores desde 2023
Uno de los elementos valorados por el Tribunal Supremo ha sido la evolución experimentada por el censo exterior durante los últimos años.
El CERA contaba a 1 de julio de 2026 con 2.736.522 electores. En las elecciones generales de 2023 la cifra era de 2.328.260.
La diferencia es de 408.262 personas.
En los autos que acuerdan las medidas cautelares, el Supremo considera que la magnitud de ese incremento permite apreciar un riesgo relevante para la regularidad del censo y para la transparencia del proceso electoral mientras se resuelve definitivamente la cuestión jurídica planteada.
La Sala ha dado así prioridad cautelar a la preservación de la integridad del censo hasta determinar si las altas efectuadas se corresponden efectivamente con los requisitos establecidos por el legislador.
La decisión fue adoptada a raíz de los recursos promovidos por Vox e Iustitia Europa contra el acuerdo de la Junta Electoral Central de julio.
Una instrucción administrativa bajo examen
El procedimiento plantea además una cuestión de especial interés desde la perspectiva del Derecho Administrativo: hasta dónde puede llegar una instrucción dictada por una Dirección General al interpretar una norma con rango de ley.
Los vocales discrepantes de la JEC sostuvieron en julio que la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública habría excedido los límites propios de este tipo de instrumentos administrativos al introducir una presunción que no aparece expresamente recogida en la Ley de Memoria Democrática.
Las instrucciones administrativas constituyen, con carácter general, mecanismos destinados a ordenar la actuación de los órganos dependientes jerárquicamente de quien las dicta. La cuestión es distinta cuando su contenido termina alterando las condiciones establecidas legalmente o produciendo efectos directos frente a terceros.
Ese será uno de los aspectos que el Tribunal Supremo deberá examinar al resolver el fondo del asunto.
El voto particular de la JEC recordó, además, la doctrina conforme a la cual los directores generales carecen de potestad reglamentaria y defendió que una instrucción no puede crear una presunción que dispense del cumplimiento de un requisito que, según su interpretación, habría sido establecido directamente por el legislador.
La JEC pasa ahora de decidir a ejecutar
La posición de la Junta Electoral Central es, en cualquier caso, distinta de la que tenía en julio.
Entonces debía determinar hasta dónde alcanzaban sus propias competencias y decidió mayoritariamente no intervenir sobre los efectos censales derivados del sistema de concesión de la nacionalidad.
Ahora existe una resolución judicial que establece cautelarmente las condiciones que deben observarse.
La JEC deberá trasladar a los órganos responsables del censo y a las oficinas consulares el mecanismo necesario para comprobar qué inscripciones cuentan con acreditación suficiente del exilio y cuáles deben permanecer sin efectos electorales mientras continúa el procedimiento judicial.
La medida no anticipa necesariamente el resultado final del recurso.
El Supremo todavía tendrá que resolver si la interpretación realizada por la Administración en 2022 respetó los límites de la Ley de Memoria Democrática y, en particular, si era jurídicamente posible sustituir la prueba individual de las circunstancias del exilio por una presunción general vinculada a la fecha en la que el ascendiente abandonó España.
Hasta entonces, sin embargo, el escenario electoral ha cambiado: la condición de descendiente de un español y la aplicación de la instrucción administrativa de 2022 ya no bastarán por sí solas para producir efectos en el CERA cuando el supuesto legal invocado dependa de la existencia del exilio. La acreditación de esa circunstancia pasa a convertirse en el elemento determinante.