Esta semana ha vuelto a salir a la palestra el enésimo intento del Gobierno de modificar el Reglamento de Costas por la puerta de atrás. Esta vez lo que pretenden es regular una serie de medidas para paliar los efectos de las inundaciones, un fin muy loable si no fuera por los antecedentes que todos conocemos.
Hagamos un breve repaso de este periplo normativo. Como saben, la última modificación sustancial de la Ley de Costas se introdujo con la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral. No es objeto de este artículo analizar aquella reforma, sino la modificación del Reglamento de Costas que se aprobó el año después: el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre. En este punto debemos detenernos para recordar que el artículo 132.2 CE reserva a la ley la determinación de los bienes de dominio público; en concreto, la Ley de Costas define qué es dominio público y qué criterios existen para determinar la ribera del mar en sus artículos 3, 4 y 5. Por tanto, este reglamento no puede innovar ni exceder las definiciones previstas en la ley. Lo cierto es que los últimos intentos de reforma del Reglamento de Costas han ido precisamente en ese sentido.
Hace ya casi cuatro años, en pleno verano —con nocturnidad y alevosía—, se publicó el Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modificaba el Reglamento de Costas. Esta modificación estaba motivada por la idea de la subida progresiva del nivel del mar y la influencia del cambio climático en las corrientes marinas, así como por la necesidad de «renaturalizar las playas». Dicho de otra manera: el Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico declara al ser humano enemigo oficial de la costa. La novedad esencial de este real decreto era el nuevo método para determinar la zona marítimo-terrestre. Decía así: «Para fijar el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos, se considerarán las variaciones del nivel del mar debidas a las mareas y el oleaje desde que existan registros de boyas o satélites, o datos oceanográficos o meteorológicos. Para calcular el alcance de un temporal se utilizarán las máximas olas registradas o calculadas con esos datos.» Este criterio tan ambiguo abría la puerta a que el Estado, ante cualquier temporal marítimo o DANA, tuviese carta blanca para modificar un deslinde e incluir nuevas propiedades privadas en el dominio público, con las consecuencias que todos conocemos.
Por suerte, gracias a la movilización de las asociaciones de afectados, este reglamento fue llevado ante los tribunales. Finalmente fue anulado por la Sentencia nº 250/2024, de 31 de octubre de 2024, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. El motivo principal de la anulación fue haber prescindido del trámite de consulta pública al que obliga el artículo 133 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y el artículo 26 de la Ley del Gobierno. Si bien el motivo de nulidad fue una cuestión procedimental, fue una pena que el Tribunal Supremo no examinara los excesos cometidos por el reglamento al rebasar la previsión legal del art. 4 de la Ley de Costas. Desde aquella sentencia, el Gobierno ha intentado reabrir la modificación del reglamento en dos ocasiones, la última intentando modificar el procedimiento para el otorgamiento de concesiones, aunque esto lo abordaremos otro día.
Todos estos intentos encubiertos de modificar la Ley de Costas se producen en un contexto en el que la Mesa del Congreso ha bloqueado hasta en 80 ocasiones la modificación de la Ley de Costas que fue aprobada en el Senado en 2024 por grupos políticos de distinto signo. Tanto es así que el Tribunal Constitucional ha dado amparo al Grupo Popular en el Congreso, al declarar que «el Pleno declara vulnerado el derecho de los diputados recurrentes a ejercer sus funciones representativas, en conexión con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de representantes«.
Con este telón de fondo, ahora se pretende una modificación instrumental del Reglamento de Costas. De momento, el proceso se encuentra en fase de información pública, por lo que no conocemos aún la propuesta de texto normativo. Si accedemos a la página del Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico, lo justifican así: «el presente proyecto de real decreto tiene por objeto actualizar y reforzar el marco normativo de gestión de los riesgos de inundación a la luz del conocimiento científico y de la evidencia acumulada en los últimos episodios extremos, de los que la DANA de 29 de octubre de 2024 constituye el ejemplo más devastador. Con este fin, la norma modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (Real Decreto 849/1986, de 11 de abril); el Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación; el Reglamento de la Administración Pública del Agua (Real Decreto 927/1988, de 29 de julio) y el Reglamento General de Costas.”
Como avanzábamos, lo que se pretende es modificar los deslindes y ampliar el dominio público a cada temporal significativo que haya. Sin embargo, el MITECO desconoce sus obligaciones o parece haber renunciado a ellas. Recordemos que la gestión del dominio público marítimo-terrestre no puede desvincularse de las obligaciones derivadas de la Directiva 2000/60/CE, Marco del Agua, que exige alcanzar y mantener el buen estado ecológico de las masas de agua superficiales, incluyendo sus elementos hidro morfológicos, entre ellos la dinámica sedimentaria. Asimismo, esta exigencia ha sido reforzada expresamente por la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, cuyo artículo 19 impone integrar en la planificación hidrológica los impactos derivados de la retención de sedimentos en los embalses y las soluciones para su movilización, con el fin de restaurar el transporte de sedimentos a los sistemas costeros y frenar la regresión de las playas y la subsidencia de los deltas.
En definitiva, mientras el Congreso siga bloqueado y los Tribunales sigan corrigiendo al Ejecutivo, el Gobierno seguirá intentando por decreto lo que no consigue por ley. Pero el dominio público marítimo-terrestre no se define a golpe de temporal ni de urgencia estival: se define en el Parlamento.